【摘要】 中國改革開放后大量工程（貨物）項目、事業性服務項目的產生，其中包括為數宏富的政府三級綜合志類以外的志鑒編纂服務（包括出版印刷）采購項目，促使國家以法律的形式來規整其行為的端正。但國家法典多原則性規定，因而在分散采購招投標尤其志鑒編纂項目（包括出版印刷）的操作實施上，一些采購人包括招標代理公司大多自我作則、自我行為，出現很多弊端，給靠“攻關”中標的供應商以可乘之機，極大的影響了志鑒的成書質量。

　　在全國第三輪大規模修志伊始，應重力整飭分散采購志鑒招投標中的不端行為，各地各級地方志機構宜與紀委、監察及審計聯手把關與監督，以國家法典為原則依靠公正的細則來駕馭志鑒項目招投標，力使招投標工作“凈潔”一片，力保國家志鑒成書的整體質量。

　　關鍵詞：志鑒；招標；質量；保障

一、志鑒編纂項目采購服務的現實動因

新中國以?。ㄖ陛犑?、自治區）、市（自治州、盟）、縣（區、旗）三級政府綜合類志鑒為主的第一、二輪修志以來，隨著2006年5月18日國務院《地方志工作條例》的頒布，全國方志事業10多年呈現出前所未有的可喜新局面。由于政府推動以及行業、單位的自我發愿，除省、市、縣三級政府綜合志的編纂外，全國范圍橫向的各地各級事業、行業、專業、部門包括山水、名勝、物產等其他雜類志鑒的編纂，縱向的鄉鎮（街道）、村（居）等志的編纂，以及浩瀚的舊史料整理、古志點校、編輯等等，也風生水起，大量的積極主動的進行纂修，成為中國地方志大體系的重要組成部分。

以全國各省、各市、各縣（區）三級層次為例，每級均有近百項的政府職能部門志鑒及事業類志鑒在陸續編纂。大體有：各級黨委系列下的黨委、紀檢、組織、宣傳、政法、老干局、統戰、政策研究、機構編制、保密、臺辦、黨校、黨史研究、檔案、專用通信、總工會、團委、婦聯、社科聯等；各級政府系列下有發改委、國資委、工業信息化、教育、科技、監察、民政、司法、財政、人力資源和社會保障、國土資源、環境保護、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商貿、衛生、文化、人口和計生委、審計、外事、水務、工商、質監、廣電、新聞出版、體育、安監、統計、林業、糧食、旅游、民委、法制、金融、物價、社保、稅務、藥監、人防、信訪、無線電管理、供銷、招商、研究、參事、出版、文史、農科、社科、招標、機關事務志鑒等；

其他，社會橫向的尚有民俗、民族、人物、山水湖泊、邊關、海疆、禪林寺院、書院、藝文、風土、物產、名勝、地理等志；包括改革開放、救災、抗戰、扶貧脫貧、央企、國企、民企等志。另外還包括大量的舊志整理、點校、編輯等。

這些覆蓋著各地各級的職能事業志鑒以及各類雜項志，其量足可與全國的三級政府綜合類志鑒總量平分江山。當前這些志鑒正在纂修或待纂修，正逐漸豐滿中國方志大系的羽翼，以期鑄成中國的方志大業。

自20世紀80年代初社會主義新方志大規模纂修至目前，各地政府官修志鑒的組織構架體系模式為：三級政府綜合類志鑒的編纂機構及人員，均分布在?。ㄖ陛犑?、自治區）、市（自治州、盟）、縣（區、旗）三級黨委或政府內，成為各地各級黨委或政府內的事業性志鑒編纂機構，配置相應的人員，負責本級志書、年鑒的纂修、日常資料文獻的整理等。人員配置，省級機構不過10數人，市級機構不過近10人，縣（區）級機構不過數人，經費均出于各級財政。而由于政府機構編制所限以及地方志人才所缺，縱向的縣（區）以下的鄉鎮、街道一般不設志鑒編纂專業機構，橫向的各地各級的事業、行業、專業、部門、企業亦極少有該類機構。這樣，大量的鄉鎮、村居、事業、行業、專業志鑒以及諸多的雜類志的纂修，絕大多數的就都走上了政府分散采購服務的招投標路子。

中國自2000年1月1日實施《中華人民共和國招標投標法》及2003年1月1日實施《中華人民共和國政府采購法》以后，從法律上基本肅正了以往我國工程項目、服務項目上隨意發包的亂象，對各種工程項目及各項公用事業等關乎社會公共利益項目招投標的公開公正、公平競爭，起到了極大的規制作用。就地方志而言，可以預見，即將出臺的《全國地方志事業發展規劃綱要2021—2025》，將會催生更為浩瀚的各行業志、專業志、各級年鑒、人物志、部門企業志、鄉鎮街道村志、物產志、山水志等的纂修，從而也會相應出現大量的政府采購服務、進行招投標的項目。

據筆者對最近10年全國志鑒編纂（包括出版印刷）項目招投標數量的不完全統計計算，平均每年至少有500～600項、近10年有約數千項。這些為數宏富的志鑒項目，成為了各地各級省、市、縣（區）三級政府綜合類之外的志鑒編纂主體。

二、當前志鑒項目采招的痼弊

自古延今，志鑒乃信使，有著極高的權威和可信度。質量乃志鑒的信譽和生命，為國為民，在“資政、存史、教化”方面發揮出了巨大作用。但這些年的現實是，省、市、縣（區）地方志部門編纂的三級志鑒一般質量較高且無其他問題，而由分散采購服務的項目則質量堪憂。問題集中出在志鑒的采招上。

　　首先是志鑒編纂采招方法的問題：

現象之一是，招標代理公司的“跑偏”，制作的招標標書有違志鑒編纂項目的實際。

本來招投標是個很嚴肅的事，招標標書應十分專業、科學、嚴謹、合情，但許多招標代理公司因多對貨物、工程類招投標比較熟稔，為圖省事，將之前貨物、工程項目類招標的一些標書，拿來往志鑒招投標上一套即成，很不符合志鑒項目招標的實際，不倫不類，且表述上混亂，欠清晰，漏洞頻出，顯然外行。察這10年多的采招項目，這樣的例子比比皆是。

　　這同時也涉及到代理公司對志鑒專業所掌握的水平。與貨物和工程類相比，服務尤其是志鑒編纂項目的服務，作為一種特殊服務有其項目零散、專業性很強、驗收標準很嚴格等特點?；谶@些特點，采購服務的招標文件制作就應更為專業、更有針對性，因之對招標代理公司的專業水平要求也應更高。

現象之二是，隨機抽取的評標人員組成難以其專業來保證招標。

各地各級所謂的專家庫者，人才咸集也。這里的人才并非泛指的廣義概念上的人才，乃專指志鑒專業的人才，非志鑒專業的專家再專業，怎可成為志鑒的行內專家？

　　察許多志鑒的招標項目，在絕大多數招投標項目或3人或5人評標人員組成中，極少數有志鑒專業的僅占20%即1人，絕大多數項目甚至空缺。因之，志鑒人員在評標上處于絕對弱勢，而非志鑒專業的人員則占據了絕對優勢。這樣的項目采招，往往重在招標標書的文本，如對投標供應商投標標書格式的制作、供應商資質的要求、對售后服務的要求、對特定條件的要求等等占比為重，從而弱化了志鑒招投標之核心目的。就志鑒采購招標的本意而言，其實質就是招募實力最專業、最強的供應商，從而達到志鑒成書質量最優之目的。而認可和選定真正有志鑒專業水平和實力的投標供應商，正是招投標的其旨所在。

　　現象之三是，在標書關鍵評分條款上做文章。

　　2019年11月7日，HN省LS自治縣鄉鎮志編纂招標文件中綜合評分明細表規定：

　　綜合條件（30%）編纂人員構成（10分），“參與編纂人員中有了解當地地情、曾參加過當地縣志、年鑒、黨史等史料書籍編纂的，不少于5人（含），得10分，每少1名扣2分，扣完為止”。在備注中注明：“提供相關證件或證明復印件，鄉鎮見證人員條件（15分），現有見證本鄉鎮本行政區域內自然、政治、經濟、文化、社會、人物歷史,能提供人、事、物，時間、地點、事件經過相關信息資料的村鄉鎮兼職人員（限村鄉鎮戶籍）：不少于15人（含），得15分，每少1名扣2分，扣完為止”。注：“提供人員姓名、年齡、身份證號、聯系地址、電話、的花名冊證復印件1份（花名冊加蓋村委會公章）服務質量（7分），1、對本項目服務現場實地調查，已確認鄉鎮情況和所需服務管理內容的，得4分（提供鄉鎮現場調查確認函，格式見如下）2、經實地調查后，對本項目服務質量承諾；

優得2～3分，良的1～2分，一般0～1分，其他的，不得分”。

　　只此兩點，就限制了許多外地供應商。試想，能夠參加過“當地”（顯然即指LS縣）縣志、年鑒、黨史等史料書籍編纂的供應商有幾何？再有，外地的供應商投標之前是不可能未卜先知的接觸到當地鎮村村民的。

　　這兩條分值加起來即占了百比的25分。一般情況下，一個志鑒項目的開標，幾家競標供應商間的得分所差不過幾分至十分八分之間，而這兩條的分值，外地供應商是不可能拿到的，只能舍棄。

2020年5月22日開標的NXHZ自治區《林業草原志》標書中，硬性規定“參與編纂人員必須全部為具有林業草原工作職稱的人員”，占16分。此舉甘冒志鑒編纂唯需志鑒專業人員之大不韙，其行公然赤裸裸，其旨昭然若揭。以志鑒專業人員編纂志鑒，與非志鑒專業人員編纂志鑒，兩者孰輕孰重，何優何劣？該標書又規定：“投標公司必須具有體系認證證書”，占9分。“體系認證”是從英國ISO 9000質量保證體系引進而來。我們都知道，凡體系認證均為有形產品企業所采用，如家電、家居，機械化工產品、制造業產品、日用百貨、電子產品等等，對產品質量、產品安全、產品環保有著專門要求。像服務行業極少，尤其是政府地方志機構以及提供志鑒編纂服務的文化公司，目前還沒有哪家體系認證。而在該次圍標的3家供應商營業范圍全為林業工程咨詢類業務，雖然有體系認證證書不足為奇，但卻與志鑒編纂風馬牛不相及，毫無相干。

　　還有不少標書，人員的配比多從發標標書的一己要求而規定，極少有從志鑒專業的角度而要求，這于志鑒質量是極為不利的。志鑒編纂本應以志鑒專業人員為唯一，非志鑒專業人員怎可能編好志鑒？再從志鑒編纂高質量的角度，如再放寬一點，除應有修志實踐、懷揣真才實學的志鑒專家外，還應針對編纂項目納入檔案人才和攝影人才的要求。

　　2021年8月4日開標的JS省WX市高新區志項目，其評分條款（3）項目組成員配備，要求“具有經濟、社會、文化領域高級學術職稱”，而中標供應商恰恰為該市經濟學會。從事經濟研究的學術團體竟然競爭起志書編纂項目，并得到招標機構的選認，真真是天方夜譚，足見其學術之偽，已然“利”字當頭。

現象之四是，在公告時間及服務時限上做文章。

如SD省YT市CD縣《CD縣志（1986—2018）》編纂項目，采購文件公示日為2019年11月26日至2019年11月28日，僅3日；《中華人民共和國招標投標法》第三十五條規定：“貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日”。而要求的編纂周期更為苛刻，假如供應商于2019年11月28日中標，要求“12月31日前完成文字不少于120萬字、圖片不少于300幅的初稿”，編纂期限僅1個月。試想，一部縣志無論如何至少也要百萬字，1個月怎可能完成？

2020年5月20日在全國新冠病毒最嚴重的時期，XJ自治區JMN縣打包5年的年鑒編纂出版印刷再次招標（之前已流標），規定只能到當地現場（阿勒泰市）獲取文件。而內地供應商一般到彼地先需乘機到烏魯木齊市，然后再轉機到阿勒泰市，這樣要往返4班飛機，只為拿一個標書，能否中標還是個很大的未知數，一般供應商多望而卻步。顯然，這樣的規定有明顯的地方保護主義。

自2020年以來，在新冠病毒爆發全國上下嚴密防控的兩年多，不少志鑒采購招標執意的要求到現場購買索取標書、現場開標，其意不昭自揭，意在限制域外的供應商，人為的制造障礙?！胺仕煌饬鳌?，外人豈得我俎肉？

除外，不排除仍有采購人敢與代理機構及評標人赤裸裸的串鉤。2019年12月13日是HB省JZ市一農業志編纂項目開標日，在頭一天的晚上，安徽一家供應商派出的投標人駐當地賓館時，接到一個神秘電話（電話號顯然是招標代理公司透漏），對方聲稱：“你明天就不要來了（招標現場），我們前期的（攻關）工作都已經做好了”。果不其然，盡管按評標小組最后由衷的綜合評價認為：“安徽志載天下文化發展有限公司的實力確實很強”，但安徽這家供應商最后卻沒能中標，蓋因得分最低。

凡此種種，罄書難盡。

　　中國方志2000多年，形成了中國非常獨特的一種史籍文典，志書、年鑒之“?！?，較之其他史籍典著更甚。當前國家各省、市、縣（區）各方志機構的從業人員，常年都還在孜孜以求地探索、鉆研志鑒的編纂業務，以努力提高自身的專業水平。有許多從業20至30多年的資深人員尚對志鑒的編纂質量不敢掉以輕心，況乎從未編纂過志鑒的外行人？隔行如隔山，就如醫療技術再高超的醫生，對于建筑工程哪怕很小的工程技術上都是門外漢，反之亦然。一個志鑒類項目的招標，如果不以志鑒專業為中心，必然偏之甚遠，何以能夠招募到真正有專業有實力的供應商？又豈能保證志鑒的成書質量？如果策劃者、標書制作者不是渾噩平庸之輩，就定然有其私下目的。

綜而言之，大量的標書中就隱藏著許多“貓膩”，人為設置一些難以逾越的“門檻”，專事“對號”某個供應商，意在限制其他的供應商。其一是發標時短，僅三兩天；其二是在評分標準上做文章；其三是對投標公司資質的特殊要求；其四是對人員資質的限制；其五是標書有違志鑒項目實際，等等等等，不一而足。而且，許多情況下，招標代理機構所做出的標書往往未征求采購人的意見，甚至有些采購人連看都沒看過一眼即進行招標。

　　對志鑒招標出現的這種情況，我們姑且稱之為問題招標，所形成的標書稱之為問題標書。

　　其次，問題招投標多呈“專業水平不夠，標外狠下功夫”現象：

當下志鑒招投標似這樣的現象比比皆是：一流公司中標，二流公司駐場，三流人員編纂。

橫觀當前社會民營文化公司的現狀：目前全國能夠投標志鑒類編纂的文化公司雖無具體的統計數字，但大約在數百家，多分布在北京、青島、濟南、石家莊、太原、成都、合肥、武漢、長沙、杭州、貴陽、昆明等省份的城市。其中多數皆由打印復印、文案文化小冊編印、攝像、會展服務、婚慶服務、文化創意廣告策劃、文化活動組織等服務于社會小文化的業務起家，真正有志鑒編纂豐富實踐經驗及豐厚業績者寡之又寡。這些公司“攻關”拿到項目后，往往私下再轉包或私下招募人草草編出完事，根本顧及不了質量。

BJ市方志辦從2017年開始，組織對本市傳統村落村志項目公開招標。連續兩年后，方感到所中標的數家文化公司修志水平實在平庸，評審后又做了許多“擦屁股”工作。

標外的“功夫”是一些公司能夠拿下項目的“秘密武器”。筆者在崗專業修志35年，退休前后的10年間給國內南、北、中、東（咸陽、北京、成都、深圳、珠海、石家莊、太原、武漢、貴陽等地）10多家文化公司做過10多項志鑒項目的編纂。曾有文化公司老板酒后私下吐露：所得合同款項中單列有“打點”支出一一給有關人員每人私下塞一“紅包”，少則大幾千多則上萬乃至更多；包括吃請一一想來不會安排黎民百姓常去的大排檔，多是些高檔或特色酒店的隱蔽去處。

　　三、對志鑒項目采購弊端整肅的思考

全國一、二輪三級政府綜合類志鑒編纂，有著一大批的專業人員、嚴密的組織體系、社會龐大層面的資料來源以及嚴格的“三審”。與三級政府綜合類志鑒的編纂質量相比的是，以近10年通過招投標所編纂出的各級職能單位志鑒以及各類雜項志，其質量不容樂觀，多為平庸甚至低下。這些年全國地方志成果已經形成兩大版塊陣容：一版塊為良志，一版塊為庸志。這樣，就嚴重的影響了全國方志成果的整體質量，導致了總體上的不平衡。當前全國整飭不正之風已經深入到對“不作為、亂作為”的階段，從對歷史負責的角度，這種現狀如再任其放任下去，將貽害無窮。

招投標作為一種國際通用的應用技術經濟評價方法，很多年前從西方移植而舶來，原本是一劑反腐良藥，但時至今日依然“水土不服”，在缺乏規范誠信的市場土壤下反而催生出副作用：披著合法外衣下的規則在暗箱操作中被各個擊破，規范程序成為各地瓜分“唐僧肉”的合法外衣。作為政府采購的公平、公正、公允行為，有些招標者拿著政府財政、人民創造的錢財恣意胡為，視法律為兒戲，不思做好事、做正事，而為了私陰目的排斥異己，嚴重的失去了公平、公正、公允，有辱法律的尊嚴及損毀政府的形象，破壞了公平招投標的環境秩序。

2021年8月4日，JS省WX市《高新區志》編纂項目開標，在該項目招標文件中并未給出封條模板的情況下，但該市3家圍標競標供應商標書的封條，無論從排版格式、字體樣式、大小及空格長度等方面出現完全的一致（有圖照為證），另外該次招標標書的項目名稱為“編纂”，而3家競標供應商投標標書的名稱均為“編撰”。很顯然，是為同一單位或同一個人編制，只不過3家分別蓋了各自的章、署了各自單位名。結果，這3家中的1家供應商中標。

再從采購人（單位）的角度來講，質量乃志鑒的生命，招標上的所有問題均應以質量為上，以質量為首要，標書對投標者的評判應以保證質量為上。如果過于苛刻的限制而導致一些有實力的供應商望而卻步，就有悖招投標的初衷。這樣的后果不僅僅是經濟上的一些損失一一花錢買了個低劣服務，倘造成志鑒質量的勉強符合甚至低劣，怎樣對歷史交代？又能用多少金錢來彌補得上？屆時，采購人悔之晚矣。

在這樣采招下的志鑒質量，猶《三國演義》中楊修揣透曹操“雞肋”之心思：“棄之可惜，食之無味”。更有甚者，倘出現質量的重大問題，則后悔莫及，就不是當初標價金額以及一次兩次招投標的損失了。是乃問題招標所帶來的必然后果。

當下雖然我們有招投標法及政府采購法，畢竟國家的法典都是以原則性的規定為主，不可能太具體，事物的千差萬別、情況的繁雜各異，國家法典不可能事無巨細、面面俱到。因此，在不違背《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國政府采購法》的原則上，各地宜以省或市為單位，對志鑒招投標出現的弊端有針對性的制定出規定、細則、辦法，令行禁止，清清楚楚、明明白白的做出規范，力防各類各種弊端的產生。鑒于當今大多志鑒項目金額的不菲——少則小幾十萬，大到上百萬乃至數百萬，因此，志鑒采招工作應納入紀委、監察、審計的工作范疇，對違法的問題招標相應規定出輕重不同的追責、處罰甚至上升刑事責任的辦法。

同時，針對志鑒編纂項目的獨特性，在不違背《招投標法》《政府采購法》原意的原則下，將相關條款細分化、具體化、可操作化，明確其旨其意其指代，以此作為制作標書的準則。標書的制作，其核心內容及評分條款和評分標準，應緊密的圍繞如何招募真正專業及真正有實力的供應商來做文章。

首先，細則或辦法的制訂應有同級地方志專家的參與，或起碼應征求同級地方志專家的意見；評標專家中有志鑒專業的專家應占絕對數。這樣做，唯一的目的就是整肅招投標中的亂為，吸納、招募真正有專業實力的投標者，再從中擇優，力使專業實力最強者中標，以保證志鑒成書的高質量。針對志鑒的特殊專業性，招標標書制作應重在考察以下兩點：

　　一、關于業績。能夠證明供應商志、鑒業績者不外乎三：一是考證供應商人員參編或主編了多少部志、鑒；二是考證供應商人員志鑒及論著出版物的多少及其級別；三是考證供應商人員志鑒及論著的獲獎情況或有關證明；

　　二、關于專業能力。一是欲考證一家供應商的修志能力，應主要的看其志鑒專業人員的多寡、資質級別以及人員的學歷、職稱、資質證件。二是，除能提供出學歷及職稱、資質證件外，還應看能否臨現提供出優化的篇目、編纂工作大綱以及與本招標志、鑒有關的、有見地的資料，猶如現場命題作文，其中，項目的篇目即首當其沖。修志之道，篇目乃要，一個好的篇目，修志即成功了一半。篇目設計的符合與否，最能檢驗文化公司修志水平的高低及實力。蓋因篇目為一部志書之魂，從工作的整體推進，到資料的收集、編寫初稿，再到修改總纂，初審、復審、終審直至定稿，所有的環節無一不圍繞篇目進行。評審一部志稿，首先也要從篇目看其體例符合與否，體例不符合，修志即失敗。

　　其次，當前文著已進入“讀圖時代”，圖文并茂，以豐其志。全國二輪修志以后倡導多圖照，增強可讀性，因此志鑒招標標書也應充分考慮這個因素。一家供應商有無這種攝影專業人才或有無這種專業水平，也是檢驗該供應商志鑒編纂水平高低的尺度之一。

再次，對代理公司的選定也應把好關口，應通過招標的方式選取，不可隨欲指定。尤其是評標人員的選定，擯棄從地方人才庫隨意抽取的方法，有些人雖對工程技術類很專業，但對地方志則外行。每項采招項目均應采取以“地方志專家（為主）+采購人”而組成3人或5人評標小組，力保評標人員的志鑒專業性。

政府采購的路子很長，今后無論采取單一來源談判、亦或采取邀請式磋商、還是公開競標，任何項目都是期望能夠選出一家真正有能力、真正實力強的供應商，其目的是最終出產一個高質量的服務產品。欲出好產品，關鍵是供應商的能力及實力。

　　質量，永遠是志鑒編纂的最高使命；質量，更應是政府采購的最高宗旨。

壬寅清和月稿于古月齋